“三區(qū)三線”是什么，與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有什么關(guān)系？

一、什么是“三區(qū)三線”

近年來，多地在下達(dá)年度任務(wù)時(shí)，總提到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要以“三區(qū)三線”劃定的永久基本農(nóng)田，糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)區(qū)域。在談及 “三區(qū)三線” 這一重要概念時(shí)，就必然繞不開《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號），文件提到“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，強(qiáng)化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間”。即：“三區(qū)三線”是指農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三種類型空間所對應(yīng)的區(qū)域，以及分別對應(yīng)劃定的永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》（廳發(fā)〔2019〕48號），明確將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。

《省級國土空間規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程》（GB/T 43214-2023）分別對農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行了定義。

1.農(nóng)業(yè)空間：以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)為主，保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的功能空間。農(nóng)業(yè)空間以耕地和農(nóng)用地為主。

2.生態(tài)空間：以保障生態(tài)安全、提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主的功能空間。生態(tài)空間以生態(tài)用地為主。

3.城鎮(zhèn)空間：以承載城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)等要素為主的功能空間。城鎮(zhèn)空間以城鎮(zhèn)建設(shè)用地為主。

4.永久基本農(nóng)田：按照一定時(shí)期人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的不得擅自占用或改變用途的耕地。

5.生態(tài)保護(hù)紅線：生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱，以及具有潛在重要生態(tài)價(jià)值，必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。包括整合優(yōu)化后的自然保護(hù)地。

6.城鎮(zhèn)開發(fā)邊界：一定時(shí)期內(nèi)，在優(yōu)先劃定耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界。

二、“三區(qū)三線”與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有什么關(guān)系

“三區(qū)三線”劃定的永久基本農(nóng)田是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域，生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)禁止區(qū)域。在項(xiàng)目選址時(shí)，一定要有效銜接國土空間規(guī)劃管控要求，不能將生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中土地納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)。

《全國“三區(qū)三線” 劃定規(guī)則》（自然資函〔2022〕47號）明確要求：“按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線，做到現(xiàn)狀耕地應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃確保三條控制線不交叉不重疊不沖突”。以下現(xiàn)狀耕地可以不納入耕地保護(hù)目標(biāo)：

1.已依法批準(zhǔn)且落實(shí)占補(bǔ)平衡且將建設(shè)占用的耕地；

2.根據(jù)2014-2020年已下達(dá)退耕還林還草計(jì)劃和要求，在“三調(diào)”耕地上實(shí)施退耕還林還草，但尚未成林、成草的；

3.在自然資源部監(jiān)管系統(tǒng)備案的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)占用的耕地；

4.自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地；

5.飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地；

6.河湖范圍內(nèi)根據(jù)淹沒頻次經(jīng)認(rèn)定需退出的耕地；其中，在不妨礙行洪安全和供水安全的前提下，對河湖范圍內(nèi)不同情形耕地，依法依規(guī)分類處理：

1）“二調(diào)”為耕地、“三調(diào)”仍然為耕地的，原則上應(yīng)納入耕地保護(hù)目標(biāo)。

2）對于以下情形，經(jīng)認(rèn)定可以不納入耕地保護(hù)目標(biāo)：①位于主河槽內(nèi)的耕地；②洪水頻繁上灘的耕地（南方地區(qū)可按5年一遇洪水位以下，北方地區(qū)可按3年一遇洪水位以下）;③長江平垸行洪“雙退”圩垸內(nèi)的耕地；④水庫征地線以下的耕地。

可見，現(xiàn)狀耕地有可能在生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)，但永久基本農(nóng)田不可能與生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界重疊，這也是為什么有的地方要求高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)地塊必須是永久基本農(nóng)田的原因。

結(jié)束語

為了保證農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成體系，特別是要保證田間道路、溝渠等線性工程互相連通，作者認(rèn)為不能只將永久基本農(nóng)田作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)地塊，這既與《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) 通則》（GB/T 30600-2022）、《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021-2030）》關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域的要求不符，也是對“逐步把永久基本農(nóng)田建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”的一種錯(cuò)誤解讀。在項(xiàng)目選址時(shí)，首先要保證立項(xiàng)地塊（即上圖入庫地塊）不能有非耕地，其次是要保證立項(xiàng)地塊不能與自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)、飲用水水源一級保護(hù)區(qū)、河湖管理范圍（需要注意的是，劃定“三區(qū)三線”時(shí)一般是依據(jù)3-5年一遇洪水位來確定是否將河湖管理范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田調(diào)出，即河湖管理范圍內(nèi)可能會(huì)存在永久基本農(nóng)田，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、自然資源等部門應(yīng)專題論證是否將該類地塊納入建設(shè)區(qū)域）等高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)禁止區(qū)域重疊。